Lezing expertmeeting Funderingsproblematiek

Op 2 februari 2022 was Wessel van Boetzelaer spreker op de expertmeeting Funderingsschadeproblematiek van de Provinciale Staten in Leeuwarden. In zijn hoedanigheid van secretaris van KCAF (Kennis Centrum Aanpak Funderingsproblematiek) besprak hij daar de navolgende onderwerpen:

 

-oorzaken op grond waarvan overheden aansprakelijk kunnen worden gehouden;

-wat de grondslag is voor aansprakelijkheid;

-vertaling naar de specifieke kenmerken van de Veenweide-problematiek.

 

Zie hieronder zijn voordracht:

Geachte leden van Provinciale Staten van Fryslân,

U hebt om een expertmeeting verzocht in verband met funderingsschadeproblematiek en ik ben verheugd dat ik namens het KCAF (Kennis Centrum Aanpak Funderingsproblematiek) de gelegenheid heb u voor te lichten over de juridische merites van deze problematiek.

Een waarschuwing vooraf: funderingsproblematiek is een ingewikkelde problematiek. Er zijn meerdere oorzaken voor funderingsproblemen (bodemdaling, ontwatering van de bodem, bemaling, drainage, mijnbouw, werkzaamheden in/aan de bodem, droogte et cetera) al naar gelang de samenstelling van de bodem (veen, zand of klei) en de soort fundering (houten palen of ‘op staal’). U begrijpt: als het feitelijk en technisch al ingewikkeld is, dan is het juridisch vast ook ingewikkeld. En dat klopt; niet in de laatste plaats omdat funderingsproblematiek de laatste jaren in omvang enorm is gegroeid en dat maakt dat dit onderwerp juridisch nog lang niet volledig is uitgekristalliseerd.  

 

Ik ga proberen om de juridische systematiek in normale mensentaal aan u uit te leggen. Verwacht niet dat ik alle ins en outs in 20 minuten met u kan bespreken; mijn lezing is een actualisatie op hoofdlijnen.

 

Als u u verder in de juridisch systematiek zou willen verdiepen, dan verwijs ik u naar de adviezen van Prof Van Dunné en Trip advocaten die u inmiddels hebt ontvangen. Deze adviezen zijn meer gericht op overheidsaansprakelijkheid en in mindere mate op hoe ons juridisch systeem nu echt, dagelijks doorwerkt in de problematiek. Deze component wil ik graag vanuit ons Kenniscentrum aan u meegeven.

 

1. KCAF

Voor wie het KCAF nog niet kent: het KCAF is een landelijk werkend kenniscentrum, nu nog gevestigd in Nieuwegein, dat wil voorzien in onafhankelijke informatie rond funderingsproblemen. In alle facetten; dus zowel technisch als ook maatschappelijk. Gaarne verwijs ik naar onze website www.kcaf.nl.

Waar moet u aan denken: het doen van onderzoek naar oorzaken van funderingsproblemen en deze publiceren en onder de aandacht brengen, het doen van onderzoek naar soorten funderingen, het doen van onderzoeken naar nieuwe technologieën waarmee funderingen kunnen worden behouden of hersteld, het verzamelen van klachten (landelijk Funderingsloket) en het geven van voorlichting aan iedereen, het uitbrengen van richtlijnen om onderzoek aan funderingen te standaardiseren, het aanleggen van erkenningsregelingen voor advies, onderzoek en herstelbedrijven en het geven van cursussen.

Dit alles in samenwerking met het rijk via het RVO (ministeries van Wonen en Economische Zaken), gemeenten, provincies, waterschappen, woningbouwcorporaties, universiteiten en ook marktpartijen.

 

2. Vergelijkbare problematiek       

Voordat ik met u het juridische gebouw betreed, wil ik u eerst deelgenoot maken van vergelijke problematiek elders in Nederland. Ik  hoop ik dat u in het overleg met uw collega’s die eveneens zijn geconfronteerd met deze problematieken tot verdere inzichten komt.

Daarna zal ik met u ingaan op oorzaken op grond waarvan overheden aansprakelijk kunnen worden gehouden, wat de grondslag dan is voor aansprakelijkheid en vervolgens zal ik dat voor u in beeld brengen door dit in hoofdlijnen te vertalen naar de specifieke kenmerken van de Veenweide-problematiek. Daarmee beoog ik dat deze materie voor u wat meer gaat leven.

Vanaf het in beeld brengen in de praktijk van overheidsaansprakelijkheid neem ik u mee naar de voorwaarden waaronder overheidsaansprakelijkheid door de rechter wordt aangenomen en langs deze lijn poog ik u te laten zien dat de gehele problematiek voor gedupeerde burgers dermate complex, kostbaar en omvangrijk is, dat een oplossing vanuit de overheid voor deze gedupeerden de meest wenselijke oplossing is.

De Veenweide-problematiek in het kort: door oxidatie van het veen treedt een bodemdaling in wat voor zettingsgevoelige objecten kan leiden tot schade aan de funderingen.

Vergelijkbare problematieken zijn ook elders in Nederland bekend. Rotterdam, Dordrecht en Schiedam zijn geconfronteerd met de houten palen problematiek. De houten paalfundering waarop de woningen van vóór 1970 zijn gebouwd zijn in deze omgeving gedeeltelijk droog komen te staan, worden aangetast (verrotting door bacterie of virus) met als eindresultaat dat deze palen hun draagkracht verliezen en de daarop gebouwde woning dus verzakt. Dit is een enorme problematiek waar naar schatting meer dan één miljoen woningen door worden geraakt.

Een tweede betreft de bodemdaling in Gouda. Deze is technisch gezien wellicht vergelijkbaar met de Veenweide problematiek in Friesland. Het is in ieder geval een omvangrijke problematiek waarvoor ik u gaarne verwijs naar het Platform Slappe Bodem (www.slappebodem.nl).

En zo zijn er nog meer – ook qua omvang – vergelijkbare problematieken, waarbij ik speciale aandacht vraag voor de funderingsschade van woningen langs het Kanaal Almelo – De Haandrik waarvoor de Provincie Overijssel inmiddels een schaderegeling heeft opgetuigd (www.overijssel.nl).

Bij dergelijke omvangrijke maatschappelijke thema’s komt de vraag naar voren wat daarvan de oorzaak is. Hoe omvangrijk is de schade en, als daar een overheid bij betrokken is, dan rijst de vraag of de betrokken overheid (de Staat, de provincie, de gemeente of het waterschap) voor die schade aansprakelijk kan worden gehouden. Ter geruststelling: de overheid kan niet lichtvaardig aansprakelijk gehouden worden.

 

3.  Oorzaken voor overheidsaansprakelijkheid

De gronden waarop overheidsaansprakelijkheid kan worden gebaseerd zijn de volgende:

(a) Besluit

De overheid – zeg provincie of Waterschap – kan aansprakelijkheid gehouden worden voor door haar genomen besluiten, die tot gevolg hebben dat derden daardoor schade lijden. Het gaat om allerlei besluiten. Denk bijvoorbeeld aan peilbesluiten of aan handhavingsbesluiten, maar ook aan vergunningen voor het toepassen van bemaling.

(b) Feitelijk handelen of nalaten

Hetzelfde geldt voor een feitelijk handelende overheid dan wel een overheid die nalaat te handelen, waar zij verplicht was te handelen. Denk hierbij aan het niet houden van toezicht of het dempen van watergangen, maar ook aan nalaten van het nemen van voorzorgsmaatregelen.

(c) Gebrekkige opstallen
Een derde grondslag betreft de aansprakelijkheid van een overheid voor gebrekkige opstallen. Een aardig voorbeeld hiervoor is een gebrekkige verkeersdrempel waarop een fietser ten val komt, en schade lijdt. Maar denk ook aan gebreken in rioleringssystemen (infiltratie).

 

4. Juridische grondslagen

Nu ga ik u uitnodigen in het juridische gebouw. De entree, de grondslag voor het aansprakelijk houden van een overheid. Deze kan tweeledig zijn:

 

1 onrechtmatige daad (inclusief de risicoaansprakelijkheid voor gebrekkige opstallen)

2 nadeelcompensatie

 

De onrechtmatige daad staat in ons Burgerlijk Wetboek en komt er – kort gezegd – op neer dat als de overheid zich onrechtmatig gedraagt jegens een derde, waardoor deze derde schade lijdt, hij of zij de overheid voor die schade aansprakelijk kan houden en – indien dat nodig is – de rechter verzoeken om de overheid te veroordelen deze schade te vergoeden.

Een tweede grondslag betreft de nadeeelcompensatie. Dat houdt in dat er sprake is van rechtmatig overheidsoptreden (de overheid mocht dus dit besluit nemen althans het besluit heeft formele rechtskracht), maar een gedupeerde lijdt daardoor onevenredige schade ten opzichte van anderen. Ik verwijs hiervoor naar art. 7.14 van de Waterwet waarin dit mooi wordt geformuleerd.

Het gaat thans te ver om daar nu verder inhoudelijk op in te gaan; voldoende is om te weten dat overheidsaansprakelijkheid gebaseerd wordt op een van deze twee grondslagen.

 

5. Overheidsaansprakelijkheid in beeld

Als ik dan de overheidsaansprakelijkheid wat beter in beeld mag brengen, dan permitteer ik mij deze bij wijze van oefening toe te passen op de veenweide problematiek in de Groote Veenpolder. In de Groote Veenpolder heeft het waterschap in het verleden (2008) besluiten genomen (denk aan peilbesluiten) alsmede werkzaamheden verricht (watergangen gegraven of gedempt). In dit gebied zijn bij een behoorlijk aantal panden funderingsproblemen vastgesteld. Naar schatting zo’n 6000 gebouwen die daarmee te maken hebben. Is er een relatie tussen deze funderingsgebreken en de besluiten c.q. handelingen van het waterschap? Dat is de vraag. De burgers stellen dat dit het geval is.

 

Funderingsherstel is kostbaar (tussen de € 100.000,- en € 150.000,- afhankelijk van de grootte van de woning) en het merendeel van de gedupeerden kan deze schade dus niet zelf betalen. Daarvoor hebben zij de financiële middelen niet.

Daar komt bij dat funderingsherstel niet eenvoudig is, technisch complex en behoorlijk ingrijpend, om reden dat mensen voor korte of langere tijd uit hun huis moeten zodat de werkzaamheden kunnen worden uitgevoerd.

 

En dan kom ik graag met u te spreken over de vraag: hoe gaat de gedupeerde aantonen dat het overheidsbesluit dan wel overheidshandelen de veroorzaker is van zijn of haar funderingsproblemen?  Ik loop dat met u door:

 

– Er is in Nederland sowieso sprake van natuurlijke bodemdaling. Dat houdt in dat er sprake is van een autonome bodemdaling van een aantal millimeters per jaar. Hier staat de betrokkenheid van de overheid buiten.

 

– Een bodemdaling kan in principe inderdaad intreden als gevolg van het verlagen van het peil van het grondwater. Maar dat is afhankelijk van de geologische samenstelling van de bodem en de waterhuishouding daar omheen. Indien een waterschap een peilbesluit neemt, inhoudende dat het grondwater op een lager peil wordt gehouden dan voorheen, dan kan dat leiden tot verdroging van de daarboven gelegen bodem. Bovendien kan dat tot gevolg hebben dat houten funderingen van de bestaande woningen boven het grondwater uitkomen, verdrogen en aangetast kunnen worden, waardoor de funderingen uiteindelijk hun draagkracht verliezen.  

 

-Daar komt bij dat in een bepaald gebied watergangen worden gedempt of juist aangelegd, met als gevolg een potentiële wijziging in de grondwaterstand. En dat kan op haar beurt weer tot gevolg hebben dat funderingen niet langer geheel onder water staan.

 

-Ten slotte de mitigerende maatregelen die in het kader van de besluitvorming zijn genomen. Er zijn hoogwatercircuits aangelegd om zettingsgevoelige objecten te beschermen tegen de gevolgen van grondwaterdaling. Werken deze hoogwatercircuits wel naar behoren?

 

-Zijn er nog andere omstandigheden als mijnbouwactiviteiten et cetera?

 

En als nu blijkt dat de mitigerende maatregelen niet werken? Wat betekent dat voor de betrokken burger die daarop mocht vertrouwen? Immers: hij of zij heeft geen bezwaar gemaakt tegen het bewuste besluit, juist omdat de nadelige gevolgen voor hem zijn onderkend en ondervangen worden door een hoogwatercircuit. U ziet hier al een behoorlijk ingewikkelde problematiek ontstaan en met u ga ik graag een stap verder: hoe passen we dit nu in de overheidsaansprakelijkheid in?

 

6. Overheidsaansprakelijkheid en causaliteit

In deze oefening van het in beeld brengen van overheidsaansprakelijkheid richt ik mij als voorbeeld op de peilbesluiten die genomen worden door het waterschap. Het waterschap neemt deze peilbesluiten namelijk mede op grond van beleid dat door de provincie wordt gemaakt. Ik heb u al uitgelegd dat de provincie op grond van bijvoorbeeld de Waterwet veel invloed op de uitoefening van de taken door het Waterschap uitoefent. Concreet: het Waterschap voert het beleid van de provincie uit en zet dat om in besluiten, waaronder peilbesluiten. En het Waterschap heeft daarin ontegenzeggelijk een eigen verantwoordelijkheid en daarom ook weegt zij bij het nemen van dergelijke besluiten de mogelijke nadelige gevolgen die deze kunnen hebben voor de omgeving.

 

En vandaar dat in de besluitvorming rond het nemen van een peilbesluit terugkomt dat er eventueel mitigerende maatregelen genomen moeten worden om voorzienbare schade aan (funderingen van) gebouwen te voorkomen.

De complexiteit van het openbaar bestuur dringt zich hierbij op. Hoe ziet precies de verhouding eruit tussen de provincie en het waterschap?

 

7. Toegepast op de praktijk
Terug naar de gedupeerde burger: als een burger schade lijdt dan is het uitgangspunt dat hij deze schade zelf zal moeten dragen, tenzij hij aan kan tonen (bewijzen) dat die schade veroorzaakt is door de overheid.

 

En dat betekent dus – als ik de problematiek van de Veenweide weer even terug mag pakken – dat de getroffen burger het verband moet aantonen tussen de schade aan zijn fundering en het overheidsbesluit of overheidshandelen dat daaraan voorafging. En dat is, zoals u thans ziet, uitermate complex. Mijn vraag: mag van een burger verwacht worden dat deze de volledige hydrologische en geologische situatie in het gebied waarin zijn woning is gelegen kan doorgronden? Hij zal zich moeten wenden tot universiteiten of dure adviesbureaus als Arcadis of Sweco om hem te helpen aan een rapport waarin aangetoond wordt dat een verlaagd peilbesluit of een gedempte watergang heeft geleid tot dermate verlaging van het grondwaterpeil onder zijn woning dat daardoor de houten fundering voor een gedeelte is bloot komen te staan. Hij zal moeten aantonen dat de mitigerende maatregelen niet werken (zoals hoogwatercircuits).

 

De gedupeerde burger zal moeten aantonen dat er geen andere omstandigheden zijn die de aantasting van de funderingen hebben veroorzaakt, zoals de eerder genoemde autonome bodemdaling, droogte (het was de afgelopen drie zomers extreem droog), rioolwerkzaamheden (grondwaterbemaling in de omgeving) of anderszins. Om u een voorbeeld te geven: in en rond Emmen is pas na lang en intensief onderzoek vastgesteld dat grondwateronttrekking door de omliggende tuinmestbedrijven er de oorzaak van is dat houten funderingen van woningen droog zijn komen te staan, aangetast zijn en daardoor funderingsschade kan zijn opgetreden. De discussie daarover loopt nog steeds.

 

En ook ter plaatse van het Kanaal Almelo – De Haandrik. De overheid heeft eerst het standpunt ingenomen dat de verzakking van de woningen niet veroorzaakt kan zijn door de werkzaamheden aan het kanaal. De gedupeerde krijgt dus te maken met een afwerende, voorzichtige overheid. En dat werkt frustrerend en polariserend.

Aldus schetst ik  u een zeer complexe en kostbare bewijslast. De burger (David) gaat het opnemen tegen het Waterschap (Goliath) en moet diep in de buidel tasten. Dit terwijl hij zijn geld maar één keer kan besteden. En hij zal er alle dagen persoonlijk mee bezig zijn. Deze op het oog ongelijke strijd (de kleine onwetende, niet deskundige burger neemt het op tegen de machtige, deskundige overheid) is wat men noemt een ‘uphill-fight’. Dat maakt de maatschappelijke dynamiek rond de aardgaswinningproblematiek in Groningen zo allesomvattende en emotioneel.

8. Oplossingen
Als u, Provinciale Staten, deze problematiek beschouwt dan is de vraag of u daar iets mee moet doen. Op die vraag ga ik niet in, maar het geeft wel aan dat er twee routes zijn die voor de getroffen burger tot een oplossing kunnen leiden: hij gaat naar de rechter of hij vertrouwt erop dat een oplossing via het openbaar bestuur wordt geboden.

 

9. Rechtspraak als oplossing
De burger of instelling (denk aan woningbouwcorporaties) kunnen, individueel of als collectief, een procedure starten tegen de overheid. Denk hierbij aan de aardgasproblematiek in Groningen, waarbij gedupeerden zich verenigd hebben en tegen de NAM – als vergunninghouder – een procedure zijn gestart en daar ook min of meer in het gelijk zijn gesteld.

Iets anders werkt het uit met de houten paal problematiek. Hierin zijn wel grotere belangenverenigingen ontstaan die met de politiek in gesprek zijn gegaan en langs die lijn min of meer tot een oplossing zijn gekomen (denk aan de gemeente Zaanstad).

En in de praktijk zien we meer voorbeelden die ik op mijn sheet heb genoemd: de rechtspraak lijkt hier niet ongevoelig voor ongelijkheid en ik wijs dan ook naar de meer populaire uitspraken die door de rechters zijn gedaan en waarbij de rechtspraak een kennelijke misstand signaleert. De rechtspraak is verder behoorlijk casuïstiek en dat maakt dan ook dat een oplossing via het recht beslist niet de meest te prefereren oplossing is.

 

10. Bestuurlijke oplossing

Een oplossing kan ook geboden worden door de overheid zelf. Ik heb een aantal voorbeelden genoemd op mijn sheet, zoals de Omkeringsregeling of het instellen van een Instituut Mijnbouwschade Groningen teneinde te trachten om een eventuele ongelijkheid c.q. schade als gevolg van overheidsoptreden weg te nemen.

 

Hetzelfde doet thans ook thans de provincie Overijssel ten aanzien van de gedupeerden langs het Kanaal Almel0- De Haandrik: zij hebben een schaderegeling ingesteld waar gedupeerden een beroep op kunnen doen.

Andere mogelijkheden zijn subsidieregelingen zoals die toegepast worden in Schiedam en Rotterdam. 

Een laatste mogelijkheid is dat er financiële fondsen worden gecreëerd waar gedupeerden tegen gunstige voorwaarden kunnen lenen teneinde de door hen geleden schade te kunnen verhelpen. Bijvoorbeeld het Fonds Duurzaam Funderingsherstel (alhoewel dat fonds niet bepaald succesvol is tot op heden).

 

11. Gebruik maken van bevoegdheden

In aanvulling hierop kunt u als Provinciale Staten (of als Provincie) overwegen gebruik te maken van uw toezichthoudende- of aanwijsbevoegdheden, bijvoorbeeld richting het waterschap. Het strekt in dit verband te ver om hier inhoudelijk op in te gaan, maar vanuit verschillende wetten zijn bevoegdheden aan de provincie toegekend waar gebruik gemaakt van zou kunnen worden. Hoe en met welke inhoud is aan u: maar ze zijn verstrekkend en ze zijn er ook om te worden gebruikt.

 

Nawoord

Uiteindelijk – en daarmee sluit ik mijn betoog af – zien we omvangrijke maatschappelijke problematieken die veel burgers onevenredig raakt. Vanwege het gevoel bij de burgers dat de overheid daarvan de veroorzaker is, dringt een gevoel van ongelijkheid en oneerlijkheid zich op.

Zeker ook omdat de gedupeerde burger de door hen geleden schade niet zelf kunnen dragen.

En als zij zich wenden tot de betreffende overheid (bijvoorbeeld een waterschap), dan treffen zij een behoedzame, zich verdedigende organisatie. Vragen zij een jurist om advies, dan komt de zeer omvangrijke en complexe bewijsvoeringsopdracht ter sprake. Een ongelijke strijd, een uphill-fight.


Er zullen ongetwijfeld nog wel de nodige procedures volgen en dan zal blijken of het huidige juridische stelsel overeind blijft of dat de rechters meer genuanceerd gaan kijken naar de bewijslastverdeling. Het hangt echt voor een groot deel af van de karakteristieken van de betreffende problematiek.

Dat is voor u wellicht niet het meest bevredigende antwoord, maar wel de juridische status van dit moment.

 

Ik dank u voor uw aandacht.

W.H.R. van Boetzelaer,

KCAF

Artikel delen?